(中国律协第四届中国青年律师论坛优秀奖论文)

　　作者：广东知明律师事务所 郭天希

　　题记：

　　报 载深圳市第五届居委会换届选举工作于今年6月28日圆满完成。本届换届选举的780个居委会中，采取直选方式的有724个，直选率达92.82%。选民投 票率超过90%。此次换届选举，共选举产生新一届居委会成员4186名，其中主任780名，副主任718名，委员2688名。新一届居委会成员呈现出年轻 化、高学历的特点，40岁以下2468名，大专以上学历有2104名，分别占居委会成员总数的58.97%和50.26%。这次选举共有999名非深圳户 籍人员登记为选民，其中有247人参加投票，31人当选为新一届居委会委员，其中还有4人当选为居委会主任。本届换届选举圆满完成标志着深圳市基层民主建 设实现跨越式发展。读了上述报导我想：深圳律师参与“法律进社区”工作二年多来，积极向社区群众提供无偿的法律服务，举办大量多种形式的法制宣传，有力地 推进社区法制建设。但律师与社区的关系何止于此?律师本来就是社区的主体，社区建设期待律师发挥更大的作用，做出更大的贡献。深圳律师如能参与居委会、参 与社区自治，律师和社区该有一番怎样的新景象?

　　十七大报告提出：“要健全基层党组织领导的充满活力的基层群众自治机制，扩大基层群众自治范围，完善民主管理制度，把城乡社区建设成为管理有序、服务完 善、文明祥和的社会生活共同体。”报告提到的“基层群众自治”在“城乡社区”的形式是“社区自治”。“社区自治”是西方政治文明成果，我国改革开放以来引 进这一文明成果，结合本国实际出台了一系列配套的法律法规，推进全国城乡社区自治的发展。律师参与社区自治，对于扩大律师政治参与空间、创建律师文化、培 养律师政治家、发展律师事业等方面都有重大意义，律师组织要鼓励、支持律师参与社区自治。

　　一、社区自治是西方政治文明成果

　　在古典时代，西方政治思想就建立在城市国家或城市自治的基础上，市民自治是其一贯的传统。工业革命后期，整个世界开始了城市化进程，西方先进工业国家绝大 多数人民已经生活在城市里，城市社区治理日益成为影响社会稳定、经济发展的重要课题。100多年来，西方城市社区治理的发展经历过从民间自发到政府引导并 和民间力量共同努力、从解决民生问题到政治制度建设的过程。

　　从19世纪后期到20世纪40年代欧美各国城市相继出现“睦邻运动”、“社区福利中心”、“慈善组织协会”等社区组织和活动，这些活动都由社区组织自身主 导推进，谋求社区团结和更好的生活条件。二战后，贫困、失业等社区问题困扰西方世界，刚从战乱中恢复元气各国政府发动社区整合资源、开展自助。1951年 联合国经济理事会通过的390号议案，提出由政府有关机构同社区内的民间团体、合作组织、互助组织等通力合作，发动居民参与社区建设，推动社区经济发展。 1952年联合国正式成立“社区组织和社区发展小组”，负责试行和推广世界各国的社区发展。1955年联合国在题为《通过社区发展促进社会进步》的文件 中，提出社区发展的十项基本原则。由于联合国的推动和西方许多工业国家政府的重视，形成政府和民间携手合作的二元动力机制，社区工作从单纯的社会救济发展 到促进社会进步。

　　1961年德国理论社会学家、哲学家哈贝马斯发表《公共领域的结构转型》，提出公共领域是指“政治权力之外，作为民主政治基本条件的公民自由讨论公共事 务、参与政治的活动空间”。到20多年后的80年代，哈贝马斯公共领域的理论受到欧美社会学家的强烈关注。1982年，万德莱和古德塞尔等教授撰写了《黑 堡宣言》，指出美国社会的诸多问题不完全是公共行政问题，而是整个政治体系的问题。政府应提供适当的公共空间，让公民积极参与，谋求公共行政的制度重建。 这样，公共领域的目标由为政府失灵“补台”转向防止政府“越位”。此时哈贝马斯进一步提出“公共领域”构建。哈氏认为现代意义上的公民社会是独立于国家的 自治领域，公民社会中的公共领域为人们提供讨论公益事务的空间，城市社区理所当然地成为公民社会的微缩。20世纪80年代英国学者托马斯把社区工作总结为 “分配资源”和“发展市民”，前者指组织居民依法维权，依法分配社会资源，后者指促进公民权发展，培养居民的对政治重要性的认识和“政治责任感” ，提高他们的“政治能力”。

　　学术界的研究成果得到欧美各国政府和民间的广泛认同，在政府鼓励支持下，民间团体、居民积极参与社区建设和社区自治，提高了居民公民意识，涌现出大批社区 领袖，促进社区稳定和经济繁荣。迄今为止，全世界已有数十个国家推行了全国性的社区发展计划，另外有数十个国家正在开始或实验阶段。

　　二、中国城市社区自治发展和立法进程

　　我国从解放后到改革开放的三十年计划经济体制期间，城市基层管理主要通过建立“街居制”和“单位制”来实现。改革开放以后城市出现了“新中间阶层”和一片 片以他们为主要消费对象的“商品楼住宅区”，城市基层管理体制由“街居”和“单位”主导型过渡到社区主导型。参照西方城市社区治理经验，我国城市街道居委 会从服务政治走向服务居民，从管理社区走向社区自治。在党和政府推动下，从中央到地方开展了社区自治的立法进程。

　　1982年《宪法》第111条明确规定居民委员会“是基层群众性自治组织”，“主任、副主任和委员由居民选举”，居民委员会“设人民调解、治安保卫、公共 卫生等委员会，办理本居住地区的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，并且向人民政府反映群众的意见、要求和提出建议。”

　　1989年12月第七届全国人大常委会第11次会议通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，对城市居民自治的性质、任务、组织形式及其他相关制度作 出了全面的规范，进一步确定了居民委员会是居民“自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织。”从1990年到1997年，全国有23个省、市、 自治区人大通过了《居民委员会组织法》在辖区内的实施办法，许多城市依法对居委会进行整顿和建制改革，使居委会各项工作在新轨道上得到较快发展。

　　2000年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅转发了《民政部关于在全国推进城市社区建设的意见》，全面系统地阐述了社区建设的内涵、目标、意义、指导 思想和主要内容，为扩大城市基层民主、推进社区自治、推动城市改革和发展指明了方向。在该文下发后，据不完全统计，全国有25个省、市、自治区以党委和政 府的名义下发了相关文件，有31个省、市、自治区在100多个城市确定了150多个实验区，进一步推广社区建设试点工作。

　　2001年3月，社区建设被列入《国民经济和社会发展第十个五年计划纲要》。同年7月，民政部印发《全国社区建设示范活动纲要》，要求到2005年，全国 直辖市、省会城市和计划单列市的社区建设都要基本达到中央关于在全国推进城市社区建设的意见文件提出的目的要求。

　　经过二十多年的努力，我国社区自治的法律已经构成了一个从中央到地方的较为完整的法律框架，全国城乡社区建设步入新的发展时期并取得明显成效。深圳市社区建设在立法、居委会改制、直选、民主自治等方面都走在全国前面。

　　三、律师参与社区自治的意义

　　(一) 律师参与社区自治扩大了广大律师政治参与的空间

　　今年3月份深圳市律师协会编写出版的《深圳市律师事务所管理现状调查报告及律师执业与生存现状调查报告》显示：深圳律师具备很强的政治参与意识，有74% 认为律师必须参政议政。报告显示：没有参政议政和参与立法活动的律师仍达到61.05%。报告指出：尽管律师具有知识体系的专业性及独特思维缜密性等得天 独厚的优势，但在这一领域，律师施展拳脚的空间还有一定的局限性，各级人大政协在换届选举中，律师的有无及比例带有很大的随意性和不确定性。报告揭示律师 参政议政的强烈意识和空间局限的矛盾，在我国律师界是普遍的现象。目前我国律师参政议政的主渠道是争取入选人大代表和政协委员，入选的人数很少。据报道 2006年底统计全国执业律师约13万人，各级人大代表430人、政协委员1226人，合计1656人，占1.27%。即使在经济发达、律师活跃的大城 市，律师入选人大代表、政协委员人数与律师人数比例亦十分悬殊，上海为104人比5000人，占1.3%;广州为50人比4720人，占1.06%;深圳 为36人比4485人，占0.80% 。而在民主法治先进的国家或地区，律师在国会或各级立法会、议会一直占有较大的比例。如美国国会中有60%以上的议员曾执行过律师职务，香港6000多名 律师中有600多名律师担任过各级立法机构的议员。

　　解决律师参政意识和空间局限矛盾的关键在于参政观念的转变。我国社会主义民主制度主要包括人民代表大会制度、多党合作和政治协商制度、民族区域自治制度和 基层群众自治制度。基层群众自治不但与源于政治协商制度的参政议政一样是实现人民民主权利的主要形式，而且是十七大报告提出的要重点推进的发展社会主义民 主制度的基础性政治工程。城乡社区是广大人民群众参与社会生活和政治生活的主要场所，伴随城市化的快速推进、体制改革的深入，社区正逐渐成为新世纪中国政 治建设与发展的战略性空间。社区自治可以成为我国政治民主建设过程民主生长、公民训练和扩大参与的基础空间。十七大报告提出要“发挥社会组织在扩大群众参 与、反映群众诉求方面的积极作用，增强社会自治功能。”律师组织作为国家法律共同体重要成员的社会组织，在这项基础性政治工程建设的过程中不能缺位失言， 要顺应广大律师政治参与的迫切要求，引导律师把参政的意愿、智慧、才力投向社区自治。深圳市有近800居委会，居委会成员4000多名(还不包括居民小组 长和业委会)，如果有几%成员是律师的话，人数就很可观，律师参政意愿与空间的矛盾就会得到缓解。律师参与社区自治还有利于扩大律师参政议政人才队伍。律 师界在讨论如何增加人大、政协名额时都认同“有为才有位”，律师参与社区自治之“为”，有助律师成功竞选地区或区域人大代表、政协委员，突破行业名额限 制，增加人大、政协之“位”。

　　(二)律师参与社区自治是创建中国特色律师文化的源泉和动力

　　中国特色的律师文化必须植根于中国经济建设和民主建设的伟大实践。中国律师制度的恢复重建发端于30年前经济市场的改革开放，30年来广大律师积极投入经 济市场法律服务的实践，创建了初始阶段的律师文化;由于历史上、客观上的原因，律师参与民主建设的实践未能广泛、深入地展开，相应的律师文化内容贫乏。律 师参与社区自治将为全面创建中国特色的律师文化提供取之不尽、用之不竭的源泉和强大的推动力。

　　1、展现、提升律师的核心价值。新《律师法》规定：“律师应当维护当事人合法权益，维护法律正确实施，维护社会公平正义。”公平正义是马克思主义的基本价 值，维护社会公平正义是律师“三维护”神圣职责的终极追求，是对律师核心价值观的高度慨栝。律师维护当事人合法权益，是通过受理个案的途径维护社会公平正 义;律师参与社区自治，是通过追求社区共同利益、有效整合社区资源、实现社区公平的途径维护社会公平正义。后者较之前者有更丰富的实践内容、更丰满的精神 内涵，从而使律师的核心价值得到更完美的展现和升华。

　　2、规范律师行为。《律师法》规定，申请律师执业证书者应“品行良好”，但由于缺乏配套的考评程序和监督机制，有的律师往往在执业时比较注意行为规范，而 在社会生活的其他方面容易放松自律。律师参与社区自治成为社区的公众人物，就把自己置于社区居民的监督之下，“品行良好”就有新的标准和考评监督机制。律 师要遵守社区管理道德准则和社区管理者的行为标准，如果律师“品行不良”或不符合标准，居民就会在绩效评议会上提出批评，或者换届投票时不支持他(她)当 选或连任。

　　3、提升律师的公民主体意识。律师执业业态是接受当事人委托或者被法律机构指定为当事人的代理人，执业之外常被某些机构、单位邀请去参与一些无偿法律服 务，这样的工作、生活状态容易使律师产生被动的、客体的心态。律师参与社区自治，和社区居民一道参与社区各项活动，共同建设和谐宜居的美好家园，将激发起 律师积极的生活态度，使律师的公民主体意识得到回归和提升。

　　4、增强律师的团队意识和凝聚力。律师执业由于较强的独立性和双方当事人经济利益的对立性，容易造成律师组织松散和律师之间隔阂的现象。在参与社区自治的 活动中，建设美好家园的共同目标将打破律师组织和人员之间的阻隔，大家团结一致，互相支持，互助配合，共同奋斗;居住在不同社区的律师，也可以通过各种交 流活动，互相学习，互助促进，共同提高，使律师的团队意识和凝聚力得到提升。

　　5、传承发扬儒家文化。儒家思想教育中国士大夫关切政治，参与社会，积极入世，开创"内圣外王"的政治理想。《大学》是儒家道德观念的经典，提出了积极入 世的八个具体的步骤，即 格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、治国、平天下。“参与社区自治”是律师在现代社会条件下继承儒家“士”的传统积极入世的重 要步骤。《大学》从“齐家”过渡到“治国”有很大的距离，“参与社区自治”正好缩小了这个距离，不妨表述为：格物、致知、诚意、正心、修身、齐家、理社 (管理社区)、治国、平天下。儒家文化是创建中国特色律师文化的深厚根基,将在律师参与社区自治的实践中得到传承发扬。

　　(三)律师参与社区自治是律师走向政治家的有效途径

　　我国法学家江平教授在“中国律师2000年大会”上提出中国多培养一些政治家型的律师，今年5月6日又在《法制日报》撰文呼吁：“我们现在就是要创造 这样一种政治制度，让更多的法律人走向政治家的行列，让政治家的选择更符合民主、竞争和透明的机制，只有这样，才是国家之大幸、人民之大幸!” 律师走向政治家的程度是衡量一个国家民主法治发展程度的重要标志。美国的总统有六成是学法律或者律师出身，世界发达国家和地区的领导人中，律师出身的人所 占比例很大，而我们显然还有很大差距。

　　民主法治社会迫切大量需要的社会活动家型或社会管理者型的政治家，必须是通过民主选举产生、善于掌握和运用公权力协调社会关系和处理公共事务的人，社 区居委会正是培养这类政治家的学校。首先是居委会竞选：地方政府制定程序提供平台让审查合格的候选人参加竞选，候选人必须深入社区，广泛接触民众，了解民 生，体察民意，提出民众支持的施政纲领和开展积极的竞选活动才有机会当选。其次是处理公共事务(完成工作任务)：《居民委员会组织法》规定居委会六项工作 任务，包括：1、宣传宪法、法律、法规和国家政策，维护居民合法权益，教育居民依法履行义务，开展精神文明建设活动;2、办理居民公共事务和公益事 业;3、调解民间纠纷;4、协助维护社会治安;5、协助政府做好公共卫生、计划生育、优抚救助、青少年教育等项工作;6、向政府反映居民的意见、要求和提 出建议。第三是协调社会关系：居委会没有裁决权，解决民间纠纷靠协商、调解;居委会没有行政强制权力，制定一些有约束力的街规民约，必须通过民主讨论、民 主决策;居委会要开展便民利民的社区服务活动，兴办有关服务事业，要求管理者要善于全面协调、统筹兼顾。律师加入居委会参与社区管理所接受到的学习锻炼， 有助律师成长为社会活动家型或社会管理者型的政治家。

　　(四)律师参与社区自治对促进我国律师事业发展具有战略性意义

　　律师制度在西方已有200多年历史，律师在社会上有尊崇的地位，在国家政治生活中发挥着重要的作用。如美国现行宪法1787年5月在费城制定，有55名代 表参加，其中律师占31名，这是西方政治制度和律师制度发展史上一个标志性事件。我国解放后废除律师制度，1955年起逐步恢复，1957年反右运动 98%的律师被打成右派，律师制度停止。1979年经济市场改革开放律师制度得以恢复重建，但由于政治体制改革的相对滞后，律师活动至今仍然主要宥于经济 市场，在社会中的地位和政治生活中的作用不甚理想。华东师大教授刘君德等编著的《中国社区地理》书中在梳理西方城市社区发展的历史脉络后指出：“城邦、城 市、国家、正义、公民、自由、法制，这是西方社会发展和政治制度始终贯穿的主线，也是西方城市社区自治的基石。”书中还指出：中国是一个世界文明古国，但 作为自治性的区域社会组织——社区的发生背景，即西方历史上特殊的“城邦制度”和市民自治传统等，在我国历史上并不具备，这是中国社区与西方社区的重要区 别所在。笔者认为：西方律师制度是西方政治制度的衍生物， “城邦、城市、国家、正义、公民、自由、法制”也是西方律师制度产生的基石。我国历史上虽然有“城邦、城市、国家”，但由于缺失市民自治的社会基础，“正 义、公民、自由、法制”失去生长的土壤。社会结构的缺陷造成我国律师制度发育不够健全，这也是我国与西方律师差距的根本原因所在。社区自治对于弥补我国社 会结构的缺陷、促进民主社会和律师制度的健康发育均具有战略性的意义。西方律师发展史证明，律师以其法律人的政治特质、“草根性”的社会身份、独立自主的 执业特点，天然是、必然是也应该是民主政治建设潮流不可缺位的弄潮儿。律师参与社区自治，是在推进民主政治建设的同时为自身的生存和可持续发展做着固本强 基的工作。

　　四、律师参与社区自治的途径。

　　(一)参与社区居委会竞选

　　居民委员会“是基层群众性自治组织”，律师加入居委会可以在更广更深的层面上参与社区自治。《居民委员会组织法》规定居委会主任、副主任和委员共五至九人 组成，每届任期三年，可连选连任。竞选者在社区范围内开展竞选活动，发表社区发展计划，展示自己的诚意、能力和决心。今年深圳新一届居委会成员呈现出年轻 化、高学历的特点，40岁以下和大专以上学历分别占居委会成员总数的58.97%和50.26%;这次选举有非深圳户籍人员31人当选为新一届居委会委 员，其中还有4人当选为居委会主任。居委会成员高素质的状况说明律师参与竞选要经历一番激烈的竞争。

　　(二)担任居民小组长

　　《居民委员会组织法》第十四条规定：居民委员会可以分设若干居民小组，小组长由小组居民推选。 “居民小组长”或称为“楼栋长”。2007年11月21日《深圳商报》发表题为《党员公职人员竞当楼栋长》的文章，报道深圳市南山区委区政府发动党员公务 员参与社区建设的新经验。全区4922个楼栋中，有1727名党员、公职人员担任“楼栋长”，全区218个业委会中，有457名党员、公职人员担任业委会 委员。许多小区的宣传栏或楼栋入口处，都有一块贴有“党员组长”、“楼栋党员联系人”或“楼栋长”照片和联系方式的公示牌。律师竞当“楼栋长”，可以学习 南山区的做法，在所住社区“亮出身份”。

　　(三)积极参与社区组织和社区活动

　　居民参与是社区自治的基础和本质要求，但目前居民参与率还不尽人意。如深圳市本届居委会直选，非深圳户籍人员仅有999名登记为选民，其中参加投票有 247人，尽管非深圳户籍选民登记有一定的条件限制，但实际参与人数对于有数百万外来人口的深圳来说比例就很低。律师积极参与社区的志愿者组织、义务服务 队伍，参与社区的有关会议和活动，有利于带动广大居民和外来人员共同参与，提高居民和外来人员参与率，还有利于律师了解民意，向有关部门反映群众诉求，建 言献策，为群众解困抒难。律师是否积极参与社区活动还关系到他是否有机会走向更广阔的社会舞台。律师要想在国家的管理事务中发挥更大的作用，比如参与各种 竞选活动，他就必须先要积极参与社区的各种活动，否则就得不到社区居民的认可，也就没有被提名的机会。

　　五、律师组织要鼓励和支持律师参与社区自治

　　(一)鼓励和支持律师参与社区自治

　　律师愿意在居住社区“亮出身份”的，律师组织可联络当地政府部门予以支持;律师参加居委会竞选的，律师组织可酌情从人力、物力等方面予以支持，以解决一些 律师竞选经验不足或其他方面的困难。律师组织还可联络有关政府部门、机构或社会组织对参与社区自治的律师进行培训、辅导;多关心、多了解他(她)的工作情 况，总结他(她)的工作经验;做出成绩的律师，律师组织给予表彰，成绩突出的还可推荐为各级人大代表、政协委员候选人。

　　(二)协调好律师参与社区自治和律师参与“法律进社区”工作的关系

　　二年多来深圳律师响应市委市政府号召参与“法律进社区”工作，深入全市700多个社区开展普法宣传，提供法律服务，方便了群众，促进了社区法制建设。律师 参与社区自治可能与现行律师参与“法律进社区”的布局发生重迭，律师组织要做好协调、整合，作出有利于律师“两参与” 工作(社区自治和法律进社区)互相配合、互相支持的安排，必要时向有利于律师参与社区自治倾斜。律师“两参与”不是互相冲突的矛盾关系，通过协调统筹，可 以使“两参与”的布局更加合理、高效，建立一种互补双赢的长效机制。

　　(三)培养、造就参与社区自治高素质律师人才

　　经济市场是律师服务的主战场，许多律师事务所比较乐意招聘兼有经济学、工程技术等学科学历的律师人才。为提高律师参与社区自治和参政议政的水平，律师组织 可适当招聘或培养兼有社会学学历的律师人才，满足社会服务多元化需要。2006年10月11日《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提 出“建设宏大的社会工作人才队伍。” 社会工作者是社区自治的引导者和促进者，是社区专业化服务的提供者，也是律师参与社区自治的同盟者。深圳市社工制度建设实施政府向民间组织购买社工服务的 公共财政政策。 律师组织可以创造条件参与社会工作人才队伍建设，实现强强合作、优势互补，建立律师和社会工作人才流通机制，多渠道培养、造就参与社区自治高素质律师人 才，促进律师队伍建设和社区建设发展。

　　(原稿2007年11月29日 修改2008年9月24日)

　　参考文献：

　　[1] 深圳市律师协会 《深圳市律师事务所管理现状调查报告及律师执业与生存现状调查报告》[M]

　　中国民主法制出版社，2008年3月

　　[2] 刘君德 等 《中国社区地理》[M] 科学出版社，2004年9月

　　[3] 赵 勤 等 《社区管理》[M] 中国劳动社会保障出版社，2007年2月

　　[4] 江 平 《法律人的守与变》[J] 《法制日报》 2008年5月6日

　　[5] 陈云松 《从“行政社区”到“公民社区”----由中西比较分析看中国城市社区建设的走向》[J] 中国城市社区网 2004年6月28日